醫療器械唯一標識（unique device identifier, UDI）目前已成為解決醫療器械全球監管問題的通用語言。國際醫療器械監管機構論壇（international medical device regulators forum, IMDRF）于2013年12月發布《UDI指南》［１］，拉開了全球實施UDI的序幕。由于《UDI指南》只是一個框架性文件，不包括具體應用層面的指導，2017年9月，IMDRF重開UDI工作組，并于2019年3月發布《UDI應用指南》和兩個信息文件《在電子健康系統中記錄UDI》《UDI數據元素在不同IMDRF成員國的使用》，給各國實施UDI提供細化的指導。我國國家藥品監督管理局（NMPA）于２０１９年８月發布《醫療器械唯一標識系統規則》［２］，自2019年10月1日起正式實施。全球范圍內，美國、歐盟、沙特阿拉伯和韓國等國家和地區也已經發布UDI相關的法規和指導性文件。美國是首個在國家層面、由政府以法規形式實施醫療器械唯一標識系統（unique device Identification system, UDI system）項目的國家，當前已經實施６年。現本研究擬結合本所研究人員親赴美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration, FDA）展開UDI調研的情況，系統概述美國UDI系統實施的法規體系和組織架構以及UDI系統項目推進情況，研討美國UDI系統的具體實施方案，分析UDI發碼機構、全球UDI數據庫等美國特色的UDI系統實現方式，為我國開展和推進UDI實施工作提供借鑒和思路。１? 美國 FDA UDI 法規制定背景和現狀?

1.1? 美國 FDA UDI 實施背景

1999年，美國國家醫學院（Institute of Medicine）發布了研究報告《人非圣賢》，報告指出，錯誤地使用藥物和器械導致的醫療錯誤是醫療事故的主要原因，而醫療錯誤大多是可以避免的，通過床前掃碼能夠有效地避免藥物和器械的誤用，從而極大程度地降低醫療成本。本研究報告是美國FDA積極推行藥品和醫療器械條形碼管理的契機［３］。2004年，FDA頒布法規，要求在藥品標簽上使用條形碼識別，在起草時，FDA針對是否應將此項法規推廣至醫療器械領域公開征求了意見，在審議過程中，FDA決定不對醫療器械應用條形碼規則，并表示此類器械缺乏與國家藥品代碼（national drug code）系統相類似的標準和唯一識別系統，但UDI有助于減少醫療錯誤，便于召回，可識別器械的兼容性或過敏反應（如MRI和乳膠）、改善庫存控制、完善報銷方式并減少假冒產品。FDA一直在積極開展相關研究，推動UDI的實施，并委托相關咨詢機構開展研究，發布了研究報告，并開展了法規實施的影響力分析，認為UDI實施利大于弊［４］。

1.2??美國 FDA 實施 UDI 的法規體系

基于之前的研究成果，2007年《FDA補充法案》［５］確立了美國FDA實施UDI系統的法規依據，明確了可以發布UDI法規，要求在醫療器械的標簽上賦有唯一性的標識，以便在流通和使用環節充分識別醫療器械。2012年《FDA安全和創新法案》［６］確立了UDI系統實施的時間框架，要求UDI法規草案在2012年12月31日前完成，并在征求意見結束后6個月內發布，植入器械、生命支持／生命維持類器械需要在法規發布后兩年內實施UDI。2013年9月，FDA發布UDI法規，計劃通過７年時間逐步實施UDI。2013年IMDRF發布的《UDI指南》明確提出，所有UDI應用的利益相關者（從生產企業到醫療機構和患者），只有在其各工作流程系統中使用UDI，才能體現出UDI的益處。UDI規則發布后，美國同時也對聯邦法規第21篇（Code of Federal Regulations Title 21, 21CFR）做了一系列適應性修訂，在諸多章節中加入了UDI相關內容，例如第803部分——醫療器械報告，第810部分——醫療器械召回主管機構，第820部分——質量系統法規等，促進各方在相關環節應用UDI，從而最大程度發揮UDI的作用。FDA陸續發布了一系列指南性文件，指導企業實施UDI。指南文件包括唯一標識的關鍵性要求，例如數據庫填報、關鍵性技術（如針對醫療器械本體直接標識等）以及特定類型的醫療器械產品（如針對器械包發布的指南等）。FDA并沒有在法規規則的同時一次性發布所有的指南，而是在UDI實施過程中，結合產品的合規日期逐步發布。見表１。

?2? 美國 FDA UDI 實施情況?

2.1? 美國 FDA UDI 施行組織架構

美國FDA成立了專門的UDI工作團隊，具體由FDA設備儀器與放射健康中心（Center for Devices and Radiological Health, CDRH）的監管和統計辦公室（Office of Surveillance and Biometrics, OSBＯ）和FDA信息化辦公室負責。美國UDI數據庫的公眾查詢平臺是由FDA與美國國立醫學圖書館合作建立，可供公眾免費查詢、數據庫下載等。

2.2?發碼機構的認可情況

美國FDA UDI規則在很大程度上依賴于國際標準和全球公認的發碼機構。FDA要求UDI的發碼機構能夠滿足以下條件：①為非盈利私人機構或者國家機構；②符合ISO/IEC15459標準的2、4、6部分；③僅使用來自ISO/IEC646標準中的字符和數字；④對所有的使用者一致、公正和合理；⑤能夠協調各利益相關方之間的沖突，該沖突將妨礙申請人構建一個公平和中立標識系統。美國FDA對發碼機構采取的是認可的方式，滿足條件的發碼機構需向FDA提供書面的申請，并按照要求提供材料和支持文件。FDA認可發碼機構的期限是３年，到期后可以申請更新，FDA保留撤銷認可的權力。發碼機構需要保存貼標商列表并在每年12月31日前以電子文檔的形式向FDA提供該列表。目前，FDA認可了國際物品編碼組織（GS1）、健康行業商務通信委員會（HIBCC）和國際血庫自動化委員會（ICCBBA）３家發碼機構。在數據庫中，根據FDA?2016年7月數據，采用GS1作為發碼機構的數據約占80％，HIBCC數據約占20％，而ICCBBA數據只有1～2條記錄，基本可以忽略不計。

2.3? UDI 數據庫的建設情況2013年9月20日，美國UDI數據庫正式上線，當時并未開放公眾在線查詢功能。美國FDA于2014年6月發布UDI數據庫指南，指導行業上傳相關數據，指南發布的時間為在首批產品實施UDI前3個月，對首批需要合規的企業具有很好的指導作用。2015年5月4日，FDA與美國國立醫學圖書館合作，發布了GUDID公眾數據平臺（Access GUDID），可供公眾免費查詢、數據庫下載等。數據庫運行至今，經過多次的更新，截止至2019年9月，已經由最初發布時的1.0版更新到最新的2.4.6版［７］。

?3??美國?FDA UDI 實施的經驗?

3.1? 美國 FDA UDI成功實施的關鍵因素美國FDA咨詢系統（FDA helpdesk）是UDI法規實施獲得成功的關鍵因素之一。截至2016年7月25日，UDI咨詢系統總共收到超過20000個問題，超過95％的問題已經成功解答。目前，FDA平均每個月會收到1300個問題，在新的實施日期到來時，收到的提問會增加。赴FDA調研時，按照提問的總類，位于前3位的問題分別是監管政策、技術和賬戶相關的問題。當前，由于數據庫數據量逐漸增加，FDA新設置了數據質量問題的選項。FDA會對收到的問題進行分類，并對比以往回答的問題中是否有相似的問題，從而加快問題回答的速度；對于共性問題，FDA還制定了UDI常見問題集，提高企業對UDI的理解。工作人員保障充足。美國FDA?UDI系統實施的核心團隊有工作人員10人，特定類別醫療器械合規截止日期前，數據量和問題會急劇上升，FDA會招聘臨時工作人員，借以保障工作人員的充足。積極溝通交流形成良好的實施氛圍也是至關重要的。美國FDA在法規制定和實施過程中多次召開研討會，征求企業的意見，并發布一系列指南和網絡教程。此外，行業組織自發形成聯盟，積極探討UDI實施有關問題，借以加強行業之間的溝通和交流，例如醫療保健資源和材料管理協會（The Association for Health Care Resource & Materials Management, AHRMM）是醫療保健供應鏈醫療器械創新網的行業協會，其是美國醫院協會的組成部分，開發了學習UDI社區（LUC）［８］，著重討論如何在醫療保健領域實施UDI。

3.2??美國 FDA UDI實施面臨的挑戰

① 數據維護及質量問題。醫療器械產品的上市狀態和新規格型號的不斷更新推出、企業的兼并重組等都會導致數據庫信息發生變化，因此UDI數據庫需要長期的更新和維護。與此同時，數據質量是UDI全面實施面臨的主要挑戰，雖然美國FDA在建立UDI數據庫中盡可能采取結構化的數據，如是否和下拉選項等方式，避免使用純文本，但企業填寫中還是存在不規范的現象，數據質量有待提高。② 部分企業合規難。據介紹，美國有8000家本土醫療器械生產廠商，全球范圍內注冊企業有16000家，有3000家進口商。雖然FDA針對小企業發布了《UDI系統：小企業依從性指南》，但因為企業類型、所處區域等不同，同時涉及到硬件購買以及人員培訓等，某些企業符合UDI規定尚有困難。對于一些特殊的醫療器械，如標簽尺寸過小無法張貼UDI標識的問題、組合包貼標問題、零售商現有掃碼系統不兼容等都給UDI實施帶來新的挑戰。③ 部分類別醫療器械實施難度大。雖然美國FDA?UDI法規明確了各類型醫療產品的合規日期，但是在實施UDI的過程中，由于醫療器械的多樣性，部分類型產品難以滿足法規要求，美國FDA發布了一系列的通知，推遲了特定類型產品的合規日期，對于某些特殊類別的產品，如軟性接觸鏡，FDA反復推遲實施日期直至尋找到合適的解決方案。見表２。

?4??美國 FDA?實施 UDI 對我國的啟示?

美國FDA UDI法規已經發布6年時間，實施過程中有很多經驗可以借鑒，同時也暴露了一些問題需要重視和思考：① UDI系統是一個醫療器械的充分識別系統，而不是追溯系統，由標識、載體和數據庫組成。數據庫是一個靜態數據庫，只包含產品的特征信息，不包括廠商的生產計劃、產品流向等動態信息。但如果各方都在他們的工作流程系統中記錄和使用UDI，就可以形成完整的追溯鏈條。② 由于醫療器械的多樣性，美國FDA UDI系統規則只是一個框架，給予企業實施更多的靈活性。但美國FDA也在實施過程中發布了一系列指南文件，借以更好地指導企業實施UDI。③ UDI實施是一個長期的系統性工程。美國從開始UDI研究到規格正式發布用了10多年的時間，法規發布后采取基于風險分階段實施的方式，前后加起來超過20年，UDI的實施應當循序漸進。④ 溝通和交流有助于UDI的成功實施。美國FDA在法規制定和發布后大量并多次征求意見和召開討論會，美國的協會也自發成立了組織研究UDI實施中遇到的問題，形成了良好的實施氛圍。⑤ 實施中的共性問題有必要明確。UDI實施中很多問題具備普遍性，如在實施初期政策法規和技術問題比較多，美國FDA針對UDI系統實施中的共性問題，制定了UDI常見問題集，有效地指導了行業的合規。