醫療反腐風暴加速：紀委和醫保局雙風眼時代來臨
日期:2022-08-11
2022年，從年初開始，各地累計已經有超46位醫院院長、書記被查。其中僅7月一個月，已有至少9位醫院院長、書記被調查。
這是一條隱蔽在中紀委每月數條反腐通報里的脈絡。從公開的文件和通報來看，這場醫療反腐風暴由紀委監委、衛健、藥監、醫保部門共同「掀起」，其中擔綱主力的是紀委監委和醫保局，針對的是帶量采購和醫保談判政策中，醫藥系統的種種問題。
系統內部的人，早就感知到這場起于青萍之末的風。在2019年，一位醫療系統業內人士敏銳地發現，身邊不時有院長或者大科主任被帶走「問了問話」。
他清楚地記得，之后不久，爆出了著名的永嘉江南醫院案。同期前后，北方一些省份，諸如河南、河北、山西等，也爆出院長落馬、醫務人員騙保等案件，而且案情多較為嚴重，甚至整個科室、醫院淪陷，拔出蘿卜帶出泥。
「這是在抓典型。」以上人士敏感地察覺到，當時所追究到的醫藥貪腐案件，涉及的多為詐騙罪，「應當是國家從2018年開始布局，然后2019年在全國南北省份啟動‘捕獵’。」這從時間線上，暗合國家醫保局成立和隨之而來的大小政策啟動的節點。
北京至瑾律師事務所主任李岑巖曾是醫護人員，熟悉國內醫院狀況和醫保合規體系。十幾年前，她就開始研究美國成熟的合規體系。但在當時的國內，李岑巖發現那套合規體系無太多可用之處。在那個時代，醫療機構和剛剛起步的中國藥企沒太大興趣費盡心思把盈利增長限定在規則之內。
在李岑巖看來，近幾年中紀委多次發文點名醫藥腐敗，但醫院院長和醫生并未意識到問題的嚴重性。伴隨著2018年開始的醫保改革，終于，中紀委等部門在醫藥反腐領域加大了力度。
2019年開始的醫療反腐風暴，當時牽涉的多是大主任、大醫生。這些有多年專業經驗的醫生，是藥企和器械企業「圍繞」的對象，是灰色收入的重災區。當年抓典型的路徑，是衛健委、醫保局等監管部門先從地方省市做審計，入駐醫院查賬，在審計過程當中發現一些醫保違規的現象，然后移送到公安等機構立案調查。
據以上業內人士判斷，監管部門希望通過2019年的抓典型來起到威懾的作用。但他同時認為，這種震懾威力并不明顯。
「其實我個人認為，他們（醫務人員）并不關心落馬的人，也不關心他們違了什么法、犯了什么罪。」他觀察，一方面是身邊醫務人員的警鐘意識并未全然覺醒，另一方面是騙保事件依舊在醫院日常工作中頗為高發。
這并非是醫生或者院長藐視法律、知法犯法，正如上文所說，絕大部分醫生對「騙保」和「回扣」沒有法律概念，不知道這是犯罪行為，「主要還是因為我們在這方面的教育培訓沒跟上。」
一方面是普法教育工作尚有提升空間；另一方面這些「回扣」和「騙保」早已成為他們收入的一部分，半公開地存在多年，幾乎是整個行業明面上潛規則。這又涉及整個醫療支付體制與醫生酬勞水平、醫療服務費用低、組成不合理的問題。
「我們每個月明面到手的工資只有小幾千塊。」一位曾在二線城市某公立三甲醫院工作的醫生表示，他們科室此前財政工資不足以養家，科室主任的定期「紅包」是收入的重要組成。在他和科室同事心中，這相當于一個月工資分兩次發：基本工資和績效工資。
因此，整個科室身陷囹圄的案件也就不難理解，事實上這種情況也不罕見。2021年9月，河南省洛寧縣檢察院公布了一份起訴書：洛陽某三甲醫院心血管科醫生集體收回扣，器械代理商向同醫院先后兩任科室主任行賄，主任再進行內部分配，器械商被以「單位行賄罪」起訴。
實際上，平日里面對醫藥代表高高在上的院長和醫生，當面對灰色收入睜一只眼閉一只眼的時候，他們中甚至有人意識不到這是收受賄賂。從多年苦讀到在醫療體系內工作，醫生的環境相對單一，觀念也被單一的環境所塑造。當手銬明晃晃亮在眼前時，不少人往往無法理解為何數十年心血成績會因此一朝斷送。
2021年1月，據中紀委監委，浙江省人民醫院原麻醉科主任胡雙飛收受回扣345萬元，被法院一審判處有期徒刑五年九個月，并處罰金50萬元。在被捕前，胡雙飛有愛崗敬業的美譽，獲贊頗多，曾為完成一例巨創標志性心血管手術23個小時未合眼。
2011年到2019年，胡雙飛收受賄賂數百萬元。2019年，浙江醫院麻醉領域反腐風暴轟轟烈烈，胡雙飛不為所動。在被帶上警車的過程中，他還在反問「事情真的有這么嚴重嗎？」
很多院長、醫生在落馬前，往往并未意識到其行徑已經觸犯法律，「他們以為這只是紀律問題，組織不過在做規范性的動作。」 李岑巖回憶，類似情況屢見不鮮。
對于醫藥貪腐案件的追究，一條路徑是通過醫保局等監管部門查賬、行政執法，發現其詐騙醫保、貪污受賄的證據，移交到地方公安司法機關。「這是常規路徑。」以上業內人士觀察表示。
一般人意想不到的是，一位地方三甲醫院的院長或者名專家的人脈資源，往往盤根錯節，能量頗大，「對于一個院長來說，可能地方的醫保局、甚至司法機關，都在他人脈網內，救急資源觸手可及。」以上業內人士表示，最終的調查結果，可能只是按照瀆職處理。
但監管層想到了這一點。于是，紀委監委出馬，大規模介入到醫療系統，從上而下追究。以上業內人士表示，當紀委和監委參與，辦案力度和震懾能力完全不同。
「幾乎所有的醫務人員貪腐都會涉及到醫保，」李岑巖表示，貪污受賄和騙取醫保，追究的犯罪路徑不一樣，管轄層次不一樣，但是往往相互串聯，釘不離鉚，就看怎么查、查到哪兒，「當務之急是讓醫務人員意識到，騙取醫保就是犯罪。」
醫藥反腐逐漸由中紀委牽頭
藥品耗材回扣問題，多年來都是業界沉疴。自從醫藥市場化開始，大小「回扣」就潛藏在從藥到醫的各個環節中，屢禁不絕。
上世紀90年代開始，醫務人員吃藥品回扣事跡的案例已多見諸當時報端。2009年是「新醫改」第一年，東北大學出版社出版了《醫療領域腐敗沉思錄》一書，對于此前多種醫藥腐敗形式和案例作了總結，書中作者多次提及藥械回扣案例，甚至稱藥品回扣是某醫院院長等醫護人員財產來源的「主渠道」。
很明顯，多年后這種情況依然大范圍存在。新醫改的成績，從結果來看，主要體現在實現全民醫保、初步建立國家基本藥物制度和基層醫療服務體系方面。對于醫藥流通領域的利益深水區，改革尚未對此大面積觸及。
直到2016年12月，央視新聞先抑后揚，先報道上海、長沙等地6家醫院醫生違規收取藥品回扣，有藥品回扣高達35%，后報道寧波醫改醫用耗材降價的成功嘗試。這是近年來，國家級媒體首次將醫藥專業領域利益輸送套路，直接攤開。
此后，醫藥反腐案件多由地方紀委披露：2019年農歷新年前，僅在1月，山西省、安徽省、貴州六盤水市、湖北仙桃市等多省市的紀委監委，就披露了多位衛生系統官員、醫院院長接受紀律審查和監察調查。
2020年開始，反腐風暴繼續升級，醫藥反腐的主題逐步在中紀委的公眾號中頻頻出現。當年8月，中央紀委國家監委駐國家衛生健康委紀檢監察組副組長楊威提到，中紀委監委日常駐組在國家衛健委辦公，負責綜合監督國家衛生健康委、國家醫療保障局、國家中醫藥管理局、中國老齡協會、中國紅十字會總會機關和中國計劃生育協會機關等6家單位。
多部門聯合整治貪腐，動作很明顯：2019年11月，國家衛健委開展新一輪醫院巡查。2020年12月1日，國家藥監局組織制定的《醫藥代表備案管理辦法（執行）》正式實施。2021年4月，廣東傳出某知名醫院被紀委進駐的消息。
「多板斧」下來，從2022年年初開始，中央紀委國家監委開始高頻通報醫療、醫藥領域腐敗等問題。
3月23日，中央紀委國家監委官方網站發布《從醫院院長貪腐案看醫療衛生領域的破和立》一文，再次直指藥品采購環節腐敗。
6月17日，據新華社報道，國家高層就一體推進不敢腐、不能腐、不想腐進行第四十次集體學習。會議指出，要全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰；要準確把握腐敗階段性特征和變化趨勢，聚焦重點領域和關鍵環節，堅決清理風險隱患大的行業性、系統性腐敗，有效防范化解腐敗風險及關聯性經濟社會風險。
顯然，醫藥領域腐敗作為行業性、系統性腐敗，是「堅決清理」的對象。除了紀委直接打擊外，帶量集采等政策繼續跟上，清洗滋生系統性腐敗的土壤。
2022年2月，在國務院新聞辦公室舉辦的深化藥品和高值醫用耗材集中帶量采購改革進展國務院政策例行吹風會上，國家醫保局副局長陳金甫強調，集采覆蓋領域擴面下，今年要有序進一步擴大范圍。
國采對醫藥三大領域全覆蓋，帶金銷售的空間將越來越小。
除了中央和地方紀委監委打主力外，國家醫保局和地方醫保局也成為醫藥反腐的新興生力軍。
2022年4月20日，一紙醫保局向醫院開出的「天價罰單」，震驚業內。當天，國家醫保局發布對華中科技大學同濟醫學院附屬同濟醫院（下稱「同濟醫院」）騙保案的處罰結果。
外行看熱鬧，5900萬的罰單足夠吸引眼球；內行看門道，比5900萬的巨額罰單更意味深長的，是這次的處罰對象——國內聞名遐邇的公立三甲醫院。
按照以往慣例，「刑不上大夫」。而此次國家醫保局迅猛反應、重拿重放：在3月，國家醫保局獲得舉報線索，短短一個月后，就查出同濟醫院騙取醫保基金2300多萬元，違規使用醫保基金近億元。
同濟醫院騙取醫保的具體方式，是「串換、虛記骨科高值醫用耗材問題」，并且「錄入醫保數據時使用高價藥物替換低價藥物」。
騙保的定義，「主要是通過各種各樣的手段去騙取國家醫保基金，比如醫護人員在臨床治療過程當中弄虛作假，少做多報、修改病例、虛開名目。」李岑巖說。她介紹，此外，醫保詐騙常見的行為類型還有：醫囑上加大實際用藥數量；增加藥物報銷數額；偽造藥品采購記錄，實施真假兩套賬；虛開處方、冒名代簽、空白資料簽名等等。
從國家醫保局追查同濟醫院騙保案的速度和力度來看，高層從醫保方面整治醫療貪腐的決心很明顯。而從時間上來看，2019年是醫保目錄大規模「國談」首年，醫保局大規模追查騙保案件也是從這一年開始，這可見相關部門「擠水分」的決心。
李岑巖統計中國裁判文書網公布的案例，發現從80年代到2020年底，一共有4148起醫保詐騙案。其中，80年代數量非常少，90年代開始增多。最多的是在2020年，有2440多起，占一半多，那正是各地醫保部門頻繁飛行檢查的時候。
近年來，騙保案的處理，有另一個明顯變化是移交公安、司法機關的幾率變大。處罰力度的加大，從法理上來說，這是「行刑銜接」的體現。
「行刑銜接」，是「行政執法和刑事司法相銜接」的簡稱。這是一種工作機制，由檢察機關會同行政執法機關、公安機關、行政監察機關實行，為防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現象發生，及時將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理。
2020年7月，國務院辦公廳印發的《關于推進醫療保障基金監管制度體系改革的指導意見》明確提出，要嚴厲打擊欺詐騙保行為，建立健全打擊欺詐騙保行刑銜接工作機制。
2021年10月，最高人民檢察院網站發布了《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，在此規定發布后，涉案醫療機構只要夠「虛構事實隱瞞真相」的犯罪標準，醫保部門就必須將其移送公安，公安也必須立案。
讓很多醫生、科主任、院長想不到的是，這里的犯罪標準只有5000元。「起刑點非常低，」 李岑巖介紹，與之相對的是，涉及騙保案件的當事人免于刑事處罰的比例也非常低，「只占2%。」
而涉案金額達到5000元就構成犯罪，所有參與的醫護人員都要承擔個人責任，護士、醫生、科室主任、副院長、醫保辦主任、乃至院長，概不能免。從李岑巖的從業經歷來看，騙保事實在各級各類醫院中非常常見，大大小小的醫務人員每天都可能與騙保擦身而過，卻既不知道這是騙保，又不知道這是犯罪、要承擔刑事責任。
2022年8月3日，國家醫保局官網上公開了兩則醫保系統官員接受調查審查的消息，涉及的公職人員是國家醫療保障局辦公室政策研究處（改革辦）處長丁文俊、中國醫療保險研究會宣傳信息部專員錢軍程。
這是國家醫保局網站上首次發布本系統內公職人員接受調查審查的消息。自從2018年國家醫保局掛牌成立，這個新系統都以實干見長，其主持的國家帶量采購政策直接重塑醫藥產業——此次首次傳出該系統成員被查，讓很多人震驚。
成立不過4年的醫保局系統，開始出現權力集中和「監管俘獲」的相伴相生。這意味著，反腐范圍已向醫保系統內部延伸，反腐的力度也將進一步擴大。
新的風眼正在形成。不過，在部門官網上公布本系統內官員被調查，實屬罕見。這或許表示，這個年輕的系統在反腐問題上有著「刮骨療毒」的決心。
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